Le cadastre en France

Par Jean Troupel





«Toutes les nations, dès l’origine de leur gouvernement, ont reconnu la nécessité de faire concourir les revenus des particuliers aux dépenses générales de l’Etat.
Le mode le plus simple fut de demander à chaque citoyen une portion du produit des terres qu’il possédait. L’impôt sur les revenus des terres, une fois établi, on dut chercher à le rendre égal pour tous. Il devint nécessaire dès lors de constater la contenance du territoire et de procéder à l’évaluation de ses revenus. Ces deux opérations constituent ce que l’on nomme un cadastre»

(Introduction du recueil méthodique sur le cadastre de la France (1811))


L es premières formes de cadastre remontent à l’Antiquité. Ainsi les civilisations anciennes (sumériens, hébreux, grecs) procédaient déjà à des découpages agraires sur leurs territoires. Les romains introduisirent en Gaule leurs techniques cadastrales comme l’attestent les plans sur marbre de la ville d’Orange (77 après J.C.) trouvés lors de fouilles archéologiques en 1856. Au moyen-âge, les seigneurs rédigeaient de nombreux documents (polyptyque, censier, livre terrier...) décrivant les droits et usages servant à lever les redevances telles que la taille ou le cens.

La Révolution française va proclamer le principe de l’égalité devant l’impôt.

L’Assemblée constituante, en décembre 1790, abolit les anciens impôts, taille, vingtième, dîme, et les remplace par une contribution unique, établie sur toutes les propriétés foncières en fonction de leur revenu net. Basé essentiellement sur les déclarations des propriétaires, ce système fonctionnera très mal. Il ne sera pas poursuivi pour des raisons économiques et financières. Toutefois, la loi n’ordonne pas l’établissement de plans.

Cette même assemblée en septembre 1791, jette les bases du cadastre en faisant réaliser les plans masse des communes avec matrices nominatives et l’état des sections. Cependant, la confection de ces levés, à la charge des communes, restera limité.

La loi du 22 brumaire an VI (12 novembre 1797) complétée par la loi organique du 3 frimaire an VII (23 novembre 1798) crée l’administration des contributions directes chargée d’assurer la juste répartition de l’impôt.

Le système reste toujours basé sur la déclaration des propriétaires. L’administration reconnaît la nécessité d’une opération générale pour déterminer la contenance et le revenu de chaque propriété, mais le coût de l’opération et les délais font reculer les pouvoirs publics.

Un essai de cadastre « par masses de culture », est mis en œuvre par l’arrêté du 12 brumaire an XI (3 novembre 1802). Il s’agissait non pas d’arpenter toutes les propriétés d’une commune mais seulement les différentes natures de culture. Il suscite le mécontentement général et est suspendu après cinq ans de travaux.

Napoléon, conscient de l’échec précédent va instaurer par la loi du 15 septembre 1807, la généralisation du plan parcellaire français.

Martin, Michel, Charles Gaudin, Ministre des Finances du Consulat et de l'Empire du 11 novembre 1799 (20 brumaire an VIII) au 1er avril 1814 puis du 20 mars au 22 juin 1815, est considéré comme le père du cadastre napoléonien. Dès 1802, il comprend que le cadastre ne peut être que général et parcellaire, dans le but de répondre à un enjeu essentiel : instaurer une véritable justice fiscale entre propriétaires, dans le cadre d'un impôt de quotité et non plus de répartition tel que l'avait connu l'Ancien Régime. D'où la nécessité de réaliser un cadastre parcellaire par arpentage - par opposition au parcellaire uniquement déclaratif - rendant indispensable la présence des propriétaires sur le terrain, pour faire concorder les mesures relevées et les déclarations faites.

Les travaux commencés en 1808, s'étalèrent sur plus de quarante années. Après des débuts prometteurs (9000 communes cadastrées en 1813), les travaux furent interrompus jusqu'en 1818, puis reprirent à un rythme moins élevé. En 1821, dans l'article 20 de la loi de finances, il est indiqué que "les opérations cadastrales, destinées à rectifier la répartition individuelle, seront circonscrites dans chaque département". Les opérations cadastrales passent donc sous la responsabilité des départements et des communes, l'Etat continuant à surveiller les travaux. Les départements firent donc voter les fonds nécessaires pour poursuivre la confection du cadastre. En 1850, le Cantal fut le dernier département français à être cadastré (mis à part les cas particulier du Comté de Nice (1877), de la Corse (1889), et de la Savoie (de 1926 à 1945).

Ce cadastre se compose d'un plan parcellaire établi par commune, d'un état de section constituant en quelque sorte la légende du plan (tableau répertoriant les différentes propriétés renfermées dans une section) et d'une matrice cadastrale (registre récapitulatif donnant pour chaque propriétaire la liste de ses biens et leur évaluation).

Dans le contexte de stabilité de la propriété comme on le connaissait à l’époque, le législateur a simplement prévu la transcription dans les documents cadastraux du transfert des propriétés suite à vente, donation, héritage... La disparition du droit d’aînesse favorisant le partage des terres, le développement de l’industrie et des voies de communication, bouleversant le paysage, font qu’il est indispensable de procéder à la division des parcelles, chose qui n’a pas été prévue à l’origine de la création du cadastre en 1807.

On qualifie traditionnellement les documents de la période impériale de cadastre napoléonien par opposition au cadastre français qui englobe les documents dressés dans la période 1860-1930.

Cependant, deux caractéristiques du cadastre napoléonien, à savoir la fixité des évaluations et l'immuabilité du plan, allait devenir rapidement des défauts majeurs mettant en évidence la nécessité d'une rénovation de ce cadastre. Pendant plus d'un siècle, diverses tentatives de réforme du cadastre de 1807 virent le jour.

Notamment, celle de la commission extraparlementaire du cadastre de 1891. Cette commission , qui oeuvra de mai 1891 jusqu'en mars 1905, était présidée par le Ministre des Finances et comprenait outre des parlementaires, des conseillers d'Etat, des juristes, des hauts fonctionnaires, des ingénieurs, des géomètres..., soit au total environ 80 membres.

La commission plénière siégea du 24 novembre 1904 au 16 mars 1905 pour entériner les quatorze années de travaux. Trois avant-projets de loi furent rédigés. Le premier concernait la réfection ou la révision et la conservation du cadastre, le second concernait les privilèges et les hypothèques et le troisième l'institution des livres fonciers.

Les conclusions de cette commission extraparlementaire du cadastre vont rester lettre morte.

En effet, alors que le point de vue juridique avait été prédominant pendant toutes ces années, ce sont les considérations fiscales qui vont reprendre le dessus en 1907, avec la loi du 31 décembre qui ordonnait une révision des évaluations cadastrales des propriétés, sans pour autant exiger que le cadastre soit rénové selon les méthodes définies par le Service Technique du Cadastre (rattachement des levés à la triangulation générale, gravure sur zinc des plans, etc).

On peut toutefois estimer que les travaux élaborés par la commission extraparlementaire auront une grande influence sur la loi du 16 avril 1930 portant sur la rénovation générale du cadastre et sur les décrets du 4 janvier et 30 avril 1955 relatifs à la réforme de la publicité foncière.

La loi du 31 décembre 1907 avait ordonné la révision des évaluations des propriétés non bâties. Les travaux furent exécutés entre 1908 et 1912, et les résultats intégrés dans les rôles de 1915. La mise au point des natures de culture et du classement était opérée à la mairie au vu du plan parcellaire. Du fait de l'impossibilité la plupart du temps de situer les propriétés sur un plan non tenu à jour depuis son origine et de fixer même approximativement la contenance des nouvelles parcelles fiscales, d'innombrables erreurs furent commises dans la refonte des matrices cadastrales. La nécessité d'appuyer la révision des évaluations foncières sur un travail préalable de rénovation des plans cadastraux était donc évidente. C'est ainsi que dès 1914, l'Administration élabora un projet, approuvé par le ministre des Finances Caillaux, dans lequel les plans cadastraux étaient mis à jour en deux étapes : la première phase, précédant la première révision des évaluations prévue par la loi du 29 Mars 1914, aurait consisté dans le tracé sur les plans parcellaires des voies de communication créées ou modifiées depuis l'établissement du cadastre; la seconde, précédant la deuxième révision des évaluations, aurait eu pour but de tenir compte des modifications survenues dans la consistance des propriétés privées. Ce projet ne fut pas suivi d'effets.

Jusqu’en 1930, les plans ne sont pas mis à jour, les divisions de parcelles étant seulement reportées sur les matrices cadastrales qui indiquent, pour chaque propriétaire, l’état des parcelles qui lui appartiennent. Il n’y a donc pas, pour cette période, de représentation cartographique de ces divisions.

La loi du 16 Avril 1930 prescrivit une révision reconnue indispensable des évaluations foncières des propriétés non bâties. Dans le même temps, elle posa comme préalable nécessaire et indispensable la rénovation générale de l'ancien cadastre, à la charge de l'Etat.
La détermination du mode de rénovation de l'ancien plan s'effectuait par une enquête préalable, au cours de laquelle était vérifiée la densité et la répartition des limites anciennes non modifiées ainsi que la valeur d'ensemble de la charpente ancienne.

Cette rénovation du cadastre devait s'achever dans un délai de 5 ans. Au fur et à mesure du déroulement des travaux, on réalisa que l'état de vétusté des plans et des matrices rendait ce travail de mise à jour plus difficile que prévu. Le champ d'application de la révision par voie de mise à jour s'amenuisa assez rapidement. A partir de 1951, l'enquête préalable sur la qualité de l'ancien cadastre devant être rénové fut facilitée par l'emploi d'agrandissements photographiques au 1/5000 des clichés au 1/25000 de la couverture aérienne du territoire réalisée par l'IGN. Cette nouvelle technique confirma qu'il ne restait pas beaucoup de plans napoléoniens pouvant se prêter au procédé de la mise à jour.

La loi du 1er janvier 1956, portant réforme de la publicité foncière, rend obligatoire la désignation des biens par leurs références cadastrales dans tout acte soumis aux formalités de la publicité foncière, consacrant, après les rôles techniques et fiscaux dès 1807, le rôle foncier du cadastre.

Attention : les numéros de parcelles ne sont pas les mêmes sur les plans napoléoniens et sur les plans rénovés. En l’absence de tables de concordance établies par les agents du cadastre, il n’y a pas d’autre solution que de se reporter aux plans et de les confronter.



Etablissement des plans et registres

Au début du 19ème siècle, les moyens techniques étaient loin d’être ce qu’ils sont aujourd’hui, et, si certains travaux géodésiques étaient en cours, la majorité du territoire n’était pas équipé de ces points. Aussi, fallut-il créer, par commune, un système de repérage qui avait pour origine, la plupart du temps le clocher du village et comme orientation le nord magnétique déterminé par une boussole.

Viendront plus tard des méthodes d’observation du soleil ou de l’étoile polaire pour mieux définir cette orientation. La commune est alors enserrée dans un système d’axes orienté ouest-est pour les abscisses et sud-nord pour les ordonnées.

Suivent les opérations dites de « triangulation », création de triangles, mesure précise d’un côté d’un de ces triangles et transfert des coordonnées par résolution de ces triangles. Le terrain est ainsi équipé d’un réseau de points à même de permettre de lever des détails du parcellaire.

A la suite de ces opérations, le territoire communal est divisé en sections, elles-mêmes divisée en feuilles, feuilles qui occupent, à l’échelle choisie pour la confection du plan, un format dit « grand-aigle » (118x88).

Les sections sont constituées de parcelles, définies comme un terrain d’un seul tenant, d’une même nature de culture et appartenant à un même propriétaire. A l’issue des opérations de reconnaissance des limites, en présence des propriétaires, du lever du plan cadastral, sont établis trois types de documents :

Les plans:

    Dressés au 19ème siècle (1811 pour St Pierre de Mons)
    Dressés au 19ème siècle (1851 pour St Pierre de Mons)

Les registres :

    l'état de section

Intitulé généralement Tableau indicatif des propriétés foncières ou état des sections, il est classé par section et par numéro de parcelle. Il donne, à la date où il a été réalisé :
Il comporte un récapitulatif des contenances et des revenus, et un état des augmentations et des diminutions. C'est un document daté, non mis à jour.

les matrices cadastrales

Les matrices sont faites pour rendre compte de l'évolution des propriétés, elles sont mises à jour.

De 1807 à 1821 il a été établi une matrice pour les propriétés non bâties et une autre pour les propriétés bâties.

De 1822 à 1881, propriétés non bâties et propriétés bâties forment une matrice unique.

En 1882, elles sont à nouveau séparée à la suite de la révision des évaluations effectuée de 1908 à 1912 (effet 1915) pour les propriétés non bâties et, pour les propriétés bâties, à la suite de la révision des évaluations effectuée en 1910 (effet 1911).

La matrice est classée par propriétaire et donne, entre autres renseignements :




Bibliographie :

recueil méthodique sur le cadastre de la France. (1811)

Site de M. Hervé Coudroy




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